Проблема ефективності державних закупівель - одна з найбільш обговорюваних останнім часом. Держава витрачає величезні кошти та сили, щоб зробити сферу держзакупівель прозорішою та зрозумілішою. Тим часом недобросовісні підприємці також посилено вишукують усі можливі способиотримання «додаткового» доходу державний рахунок. На жаль, треба визнати, що нерідко вони опиняються на крок попереду держави, яка хоч іноді й дуже ефективно, але із запізненням реагує на використання протиправних схем участі у конкурсах та аукціонах.
Нагадаємо, що на зорі створення системи державних закупівель найпоширенішим шахрайством було застосування в назві закупівель іноземних символів, схожих на написання з російськими літерами. Тому при пошуку проведених конкурсів (задаючи певні ключові слова) до нього не потрапляли ті з них, що були названі таким чином. Якщо для користувача, що дивиться на монітор комп'ютера, російська "а" та англійська "a" невиразні, то для комп'ютера - це різні символи, і в процесі пошуку він просто не знаходив збігів. У такий спосіб шахраї користувалися досить довго, доки не було внесено відповідних змін до електронних систем державних закупівель, які заблокували можливість подібних махінацій.
Ще одним досить поширеним способом шахрайства було і, зважаючи на все, продовжує залишатися «прописання» технічних завдань під конкретного виробника або постачальника. Державний замовник, що у змові з постачальником, вказував у завданні конкретні моделіабо найменування передбачуваної для закупівлі продукції. Заборона на такі дії була запроваджена після внесення відповідних положень до законодавства, яке регулює сферу державних закупівель. У зв'язку з цим шахраї стали вказувати в технічному завданні на закупівлю індивідуальні унікальні характеристики товару, властиві продукції конкретного виробника або моделі, які насправді не є основними і не впливають на функціональність і використання товарів, що закуповуються.
Боротися з таким шахрайством стало набагато складніше. Однак на допомогу приходять сумлінні постачальники, які подають відповідні скарги до Федеральної антимонопольної служби, та суди, доводячи необґрунтованість вказівки в документах названих унікальних характеристик. Водночас у системі державних закупівель щоденно проводиться таке велика кількістьконкурсів та аукціонів, що виявити всі з них з «індивідуальними» технічними завданнями неможливо, навіть і для сумлінних організацій, що працюють на тих же ринках, оскільки для цього потрібне повне і всебічне вивчення технічних завдань.
До чого призводять шахрайство?
Головним чином до того, що держава закуповує товари та послуги за завищеними цінами. У принципі, якби в конкурсах брав участь тільки виробник або постачальник, саме для яких готується технічне завдання, виявити їх було б досить просто, оскільки їхня продукція відповідає умовам технічного завдання, але тоді, слідуючи логіці та букві закону, такі закупівлі повинні здійснюватися як закупівлі у єдиного постачальника. Такі закупівлі відразу видно, і проаналізувати їх нескладно. До того ж, якщо з достатньою регулярністю в них бере участь та сама організація, це вже конкретний привід для розгляду у ФАС Росії та пред'явлення можливих претензій з боку контролюючих та контролюючих органів.
Для приховування шахрайських дій підприємці, які організують названі незаконні схеми, імітують видимість торгів, тобто у конкурсі беруть участь афілійовані чи залежні від виробника організації, які формально між собою не пов'язані. У цих випадках найчастіше ціна практично не знижується, а самі подібні конкурси «губляться» у загальній масі конкурсів, які проводяться без порушень.
«Історія однієї справи»
Декілька таких ситуацій, що утворюють, на нашу думку, систему, вдалося виявити у сфері закупівлі виробів медичного призначення, вже відомої через скандали та виявлені махінації.
За інформацією відкритого сайту державних закупівель www.zakupki.gov.ru, у 2013-2015 роках. Департаментом охорони здоров'я м. Москви було проведено низку конкурсів на постачання виробів медичного призначення витратних матеріалівдля інфекційного контролю у формі електронних аукціонів(№ 0173200001413001150, 0173200001413001148, 0173200001413000862, 0173200001414000688, 01732000000000 Загальна сума даних закупівель становила понад 110 млн. руб. В усіх аукціонах брали участь лише три компанії: ТОВ «Фармстандарт-Медтехніка», ТОВ «ДГМ Фарма Апарате РУС», ТОВ «Біомир-Центр», і скрізь ціна була трохи знижена. Як пояснили учасники ринку, швидше за все, технічне завдання для зазначених конкурсів складалося таким чином, що всім його умовам (розмірний ряд, технічні та функціональні характеристики тощо) відповідала єдина торгова марка «DGM Steriguard» виробництва групи компаній DGM (Швейцарія). Якщо формально підходити до аналізу цих закупівель, то, ймовірно, що жодних явних порушень у них не виявиться.
Однак, здійснивши нескладні дії, можна з'ясувати, що на підставі сайту виробника представником групи компаній DGM на ринку РФ та країн СНД. Відповідно до сайту (http://www.dgm.su/Contact.html) компанія ТОВ «Фармстандарт-Медтехніка» - це ексклюзивний постачальник обладнання та витратних матеріалів DGM у Росії та країнах СНД.
Крім того, на офіційному сайті ТОВ «Фармстандарт-Медтехніка» (http://www.phs-mt.ru/company/) зазначено, що «компанію створено в результаті співпраці ВАТ „Фармстандарт“ та групи компаній DGM у галузі виробництва та просування високотехнологічного медичного обладнання».
Щодо ТОВ «Біомір-Центр», то згідно з комерційною пропозицією № 3, представленою в конкурсі № 0173200001414000823, дана компанія представляє інтереси ТОВ «ДГМ Фарма Апараті РУС».
На додаток до сказаного можна додати, що є авторизаційні листи групи компаній DGM, видані ТОВ «Фармстандарт-Медтехніка» і ТОВ «Біомир-Центр».
Більш поглиблений аналіз конкурсної документаціїпоказав, що її основу становили комерційна пропозиціявід тих самих названих компаній, які мають інтереси одного виробника, причому іноземного походження. Тим часом на російському ринкупредставлена продукція аналогічного призначення щонайменше 5(!) зареєстрованих російських виробників, і жоден їх або його дистриб'юторів був учасником згаданих аукціонів. Чому продукція цих виробників не була навіть розглянута у процесі підготовки аукціону, це питання, яке хотілося б поставити аукціонній комісії та організаторам торгів.
Таким чином констатуємо, що в конкурсах з грошовою масою понад 110 млн руб., що проводяться найбільшим підрозділом МОЗ Росії - Департаментом охорони здоров'я м. Москви, протягом трьох років брали участь і незмінно по черзі ставали переможцями три компанії, які представляють інтереси одного і того ж іноземного виробника . Причому одна компанія — це його російський підрозділ, а дві інші — офіційні дилери, які, безумовно, є залежними від виробника щодо реалізації продукції, що є класичним прикладом картельної змови, і це за наявності російських аналогів продукції необхідного призначення!
Вважаємо, що наведена ситуація далеко не єдина у сфері державних закупівель. До того ж, крім перерахованих способів обману держави, швидше за все, існують й інші, які або не відомі на даний момент, або поки що не отримали широкого застосування.
Щоб підвищити ефективність тих витрат, які несе держава, купуючи для своїх потреб різні товари та послуги, необхідно значну увагу приділяти тим процесам та схемам, які дозволяють несумлінним підприємцям наживатися на державних грошах. Так, конкурсів дуже багато, і ресурсів для тотального контролю за ними у держави не вистачає. Крім того, залучення додаткових ресурсів пов'язане зі збільшенням державних витратщо може звести нанівець весь економічний ефект від додаткового контролю. Тим не менш, можливо спробувати залучати до вирішення даних проблем як громадські організації (наприклад, Загальноросійський народний фронт), так і професійні спільноти підприємців, які здійснюють діяльність у сфері державних закупівель. Добросовісний підприємець — один із найкращих союзників держави! По-перше, працюючи у системі державних закупівель, підприємці добре знають всі можливі методи обману і вразливі місця у законодавстві, дозволяють приховувати недобросовісну конкуренцію. По-друге, саме чесні підприємці, як і держава, зазнають економічних втрат від сумнівних конкурентів.
Завдяки такій можливій співпраці виграють усі громадяни, оскільки саме за рахунок їхніх податків здійснюються державні закупівлі, і саме їхні гроші витікають до кишень шахраїв.
У сучасному розумінні «державні закупівлі (скорочено «держзакупівлі») – це придбання на бюджетні кошти товарів, послуг та робіт для задоволення державних потреб». 4
Державні закупівлі товарів та послуг можуть включати придбання медикаментів, страхування автомобілів, ремонт приміщень, будівництво держустанов тощо. Власне, державні закупівлі охоплюють практично всі сфери ринку, і держава цьому ринку виступає покупцем. Проте для того, щоб державні закупівлі товарів та послуг не були пов'язані з корупцією, свавіллям влади, у всьому світі прийнято здійснювати закупівлі для державних потреб за певною системою держзакупівель, що регламентується законодавством. Набір чітких правил проведення державних закупівель (держзакупівель) дозволяє зробити прозорим витрачання коштів платників податків задоволення державних потреб.
Державні закупівлі продукції, робіт і послуг, за своєю сутністю, є одним з найважливіших інструментів регулювання ринкової економіки. Насамперед це пов'язано з тим, що частка держзакупівель у кінцевому попиті дуже велика (у розвинених капіталістичних країнах – 20-30% ВВП, а в продукції ВПК – понад 50%). Закупівлі для державних потреб здійснюються переважно в рамках цільових програм, для виконання яких утворюються спеціальні державні компанії, що розміщують замовлення серед державних та приватних корпорацій та координують їхню роботу.
Відповідно до чинного Цивільного Кодексу РФ (далі – ДК РФ), під поняттям торги слід розуміти спосіб укладання договору, у якому одна сторона майбутнього договору вибирає іншу за заздалегідь оголошеним умовам, що передбачає залучення до певного терміну на принципах змагання пропозицій від кількох учасників. У цьому суворо дотримуються два принципи: умови торгів однакові всім; якщо оголошується переможець, то угода з нею відбувається обов'язково. Далі в роботі розглядаються лише торги на закупівлю, що проходять у формі конкурсу, коли переможцем визнається "особа, яка за висновком конкурсної комісії, заздалегідь призначеною організатором торгів, запропонувала найкращі умови" (ст. 447 ЦК України) 5 . Результатом таких торгів є держконтракт - договір постачання товарів (робіт, послуг) для державних потреб, що укладається між держзамовником та переможцем конкурсу відповідно до законодавства РФ.
Державні закупівлі здійснюються за певними правилами та стандартами. Реалізація держзакупівель формується на загальних засадах:
Рівноправність та справедливість по відношенню до всіх постачальників - здійснюється шляхом надання рівних можливостей участі у держзакупівлях усім постачальникам незалежно від видів діяльності, організаційно-правової форми та форми власності, національної належності та походження товарів, робіт, послуг. Тобто у процедурах держзакупівель можуть нарівні брати участь як державні унітарні підприємства, і товариства з обмеженою відповідальністю, що належать російським громадянам, і відкриті акціонерні товариства з 90% іноземним капіталом. Не можуть встановлюватися обмеження типу "постачати товари для державних потреб можуть лише виробники цих товарів", оскільки це обмежує право посередницьких (дистриб'юторських) фірм отримати державний контракт;
Економічна витрата бюджету - здійснюється шляхом вибору правильного способу закупівлі на основі аналізу витрат на здійснення закупівлі, розумної економії коштів при здійсненні закупівлі та подальшому контролі за виконанням контракту. Тобто недоцільно застосовувати дорогі конкурси для закупівлі 100 пачок паперу – для цього є спрощені способи закупівлі. Нерозумно друкувати оголошення про проведення конкурсу в Financial Times або Коммерсант-Daily, оскільки це буде занадто дорого - для цього є спеціальні видання, наприклад, газета "Конкурсні торги". Також недоцільно публікувати оголошення про проведення конкурсу в газеті "Вечірній Усть-Урюпінськ", навіть якщо це безкоштовно: ця газета мало поширена та інформація навряд чи дійде до тих постачальників, кому вона призначалася.
Відвертість і прозорість - полягає у публікації оголошень про проведення конкурсів та їх результати в широко поширених друкованих засобах масової інформації, а також застосуванням спеціальних процедур закупівлі. Наприклад, у Росії оголошення про проведення відкритих конкурсів, що здійснюються федеральними органами виконавчої влади, мають бути опубліковані в газеті "Конкурсні торги", яка має статус офіційного видання;
Звітність - здійснюється шляхом ведення письмової звітності за всіма етапами здійснення процедури закупівлі та за всіма прийнятими рішеннями, та наданням цієї інформації заінтересованим особам (перевіряючим органам, громадським організаціям, представникам засобів масової інформації) у межах їх компетенції;
Відповідальність - передбачає, що органи державної влади та окремі чиновники, що приймають рішення, несуть цивільну, адміністративну та кримінальну відповідальністьпоруч із іншими суб'єктами права. Тобто у разі невиконання зобов'язань щодо оплати поставлених товарів відповідно до державного контракту на орган державної влади, який уклав такий контракт, можна подати до суду, оскаржувати дії чиновників до вищих інстанцій тощо.
Для того щоб брати участь у конкурсах на держзакупівлі, постачальникам зобов'язані надати рівні умови та можливості. Проте такі параметри, як рід заняття, організаційна правова форма, походження продукції, не входять до цього переліку. Це все створює рівноправне і однакове ставлення до постачальників продукції. Дане партнерство утворено з метою подальшого розвитку єдиного та цивілізованого ринку товарів та послуг. Усім постачальникам, які подають заявки на участь у конкурсі через офіційний сайт державних закупівель або іншими легітимними шляхами, надаються рівні права, рівна кількість інформації про тендер на державні закупівлі, рівні можливості участі у конкурсі на держзакупівлі (незалежно від національної власності та форми власності) .
Держзамовник, який має право на здійснення державних закупівель, зобов'язаний опублікувати інформацію щодо проведення торгів на спеціальному веб-порталі державних закупівель. Також у ЗМІ публікується повідомлення про проведення заходів із закупівлі для державних потреб. Будь-який постачальник може взяти участь у конкурсі на державні закупівлі.
Проведення держзакупівель відбувається за схемою, ухваленою у законодавстві. В основі державних закупівель лежить система тендерів. Це основний спосіб держзакупівлі. Інформація про майбутні, поточні та завершені конкурси на проведення державних закупівель в обов'язковому порядку розміщується на офіційному сайті державних закупівель. Офіційні сайти державних закупівель – це найкращий інструмент залучення до конкурсів постачальників, а також спосіб відкритого повідомлення інформації про управління державними закупівлями. Головним способом комунікації між замовником та постачальниками є сайт держзакупівель. Саме через сайт держзакупівель постачальники отримують умовні зашифровані найменування, щоб у ході торгів, пропонуючи ті чи інші умови держзакупівель на офіційному сайті, зберігати анонімність.
Кожний регіон РФ має свій портал державних закупівель, з допомогою якого здійснюється управління державними закупівлями. На регіональних сайтах держзакупівель (веб порталах державних закупівель) вся інформація має відкритий характер. Сайти держзакупівель зазвичай влаштовані практично одноманітно, що полегшує постачальникам пошук тендеру, в якому можна взяти участь. На сайті державних закупівель завжди можна знайти актуальну інформацію, що стосується поправок до чинного законодавства Крім того, на сайтах державних закупівель розміщуються та регулярно оновлюються реєстри несумлінних постачальників та реєстри державних контрактів на закупівлі для державних потреб.
Організатори конкурсів зобов'язані на сайті державних закупівель, де було розміщено конкурс, оголосити його підсумки та опублікувати списки учасників тендеру на державні закупівлі, а також офіційно назвати переможця. На федеральному сайті держзакупівель інформація повинна залишатися актуальною. Для досягнення максимальної прозорості управління державними закупівлями на сайті державних закупівель публікуються суми укладених контрактів, ведеться облік заощаджених бюджетних коштів. На порталах державних закупівель, як правило, існують форми запитань і відповідей, завдяки яким постачальники можуть отримати роз'яснення з питань, що їх цікавлять, що стосуються закупівель для державних потреб.
Коли визначено переможця тендеру на офіційні державні закупівлі, обидві сторони мають максимально чітко відстежити складання контракту на держзакупівлі. Тут існує безліч юридичних нюансів, які надалі матимуть величезне значення. Досвідчені юристи Smart-Tender допоможуть укласти контракт, у якому будуть відображені інтереси сторін. Усі державні контракти потрапляють до Реєстру Держконтрактів, розміщеного на сайті держзакупівель.
Придбання муніципалітетів і називаються - муніципальні закупівлі. Ця назва зафіксована у російському законодавстві. Проте, як муніципальні, і держзакупівлі пов'язує загальна мета - задоволення потреб суспільства.
Оскільки під час підготовки зазначених актів інтернет у Росії не набув ще достатнього поширення, нормативно-правове забезпечення держзакупівель виявилося жорстко орієнтованим на "паперовий" документообіг. Цей очевидний недолік був певною мірою компенсований виходом Постанови Уряду Російської Федерації№ 98 від 12 лютого 2003 р. "Про забезпечення доступу до інформації про діяльність Уряду Російської Федерації та федеральних органів виконавчої влади". Постановою № 98 від 12 лютого 2003 р. до переліку відомостей про діяльність Уряду Російської Федерації та федеральних органів виконавчої влади, обов'язкових для розміщення в інтернеті, було включено, зокрема, відомості про відкриті конкурси державних закупівель, що проводяться федеральним органом виконавчої влади, його територіальними органами та підвідомчими йому установами, у тому числі:
Умови їх проведення
Порядок участі у них фізичних та юридичних осіб,
Склади конкурсних комісій,
Протоколи засідань конкурсних комісій.
На жаль, більшість держзамовників або не знали про зазначену Постанову, або вважали за можливе ігнорувати її вимоги. Нерідко доводилося чути питання на кшталт "А чи не порушуємо ми російське законодавство, звертаючись до послуг інтернету під час проведення конкурсів держзакупівель?" 6 . Хоча порушенням була саме відмова від інтернет-публікації інформації про конкурс. Цікаво, що суттєво більш результативне рішення ухвалила у лютому 2005 р. Україна, яка внесла ті самі положення про обов'язковість інтернет-публікації безпосередньо до законодавчих актів, що регламентують держзакупівлі. Найважливішою подієюу сфері нормативно-правового регулювання вітчизняних електронних держзакупівель стала поява Федерального закону Російської Федерації № 94-ФЗ від 21 липня 2005 р. "Про розміщення замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних та муніципальних потреб".
Спочатку внесений до Держдуми проект закону носив виражений антиелектронний характер і робив дуже помітний крок назад навіть по відношенню до Постанови № 98 від 12 лютого 2003 р., що діяла на той час. Однак потім, при підготовці до другого читання, в текст були внесені численні поправки, внаслідок чого найбільш одіозні антиелектронні положення законопроекту пішли у минуле. На жаль, останні стадії проходження законопроекту були дещо зім'яті, внаслідок чого багато електронних процедур виявилися непроробленими. Проте влітку 2005 р. закон підписав Президент, а 1 січня 2006 р. закон набув чинності.
Роль Федерального закону Російської Федерації № 94-ФЗ від 21 липня 2005 р. "Про розміщення замовлень на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для державних та муніципальних потреб" у формуванні правового базису російських електронних держзакупівель дуже неоднозначна. З одного боку, закон досить виразно висловлюється за включення до апарату державних закупівель електронних процедур. Введено поняття офіційних сайтів, жорстко закріплено обов'язковість публікації в інтернеті сповіщень про конкурси, конкурсної документації, протоколів роботи конкурсної комісії, повідомлень про відміну конкурсів тощо.
В даний час при роботі з держзакупівлями електронної формикеруються чинними на даний момент нормативними документами, які дозволяють правильно оформляти документи перед подачею, а також обґрунтовано не допускати недобросовісних постачальників до участі у держзакупівлях 7 .
Проблеми формування законодавчого базису електронних держзакупівель мають, мабуть, об'єктивний характер. Росія поки що знаходиться лише на початку цього шляху, але схоже, що нам не вдасться вкластися в стислий термін. Державні закупівлі – життєво важливий вагомий компонент національної економіки, їх обсяг у 2009 р. становив понад чотири трильйони рублів. Реалізація електронних торгів із закупівлі продукції для державних потреб є надзвичайно актуальною для сьогоднішньої Росії. Переваги, які несуть із собою електронні торги, є досить очевидними.
Сьогодні, на думку багатьох учасників ринку, назріла необхідність модернізації держзакупівель у Росії. Погляди розробників нової моделі взаємодії держави та бізнесу звернені до досвіду національних контрактних систем інших країнах. Особливий інтерес представляє Федеральна контрактна системаСША, яка стала свого часу взірцем для побудови держзакупівель в економіці країн ЄС. Елементи американської практики держзакупівель були використані МЕР для розробки проекту створення ФКС у Росії.
Держзакупівлі традиційно асоціюються з активним втручанням держави в економіку, так знайомим нам за радянською командною системою. Чому сьогодні Америка, країна вільного ринку, стала лідером держзакупівель?
Хоча перший закон США з регулювання федеральних державних закупівель було прийнято 1792 р., початок процесу активного формування держзакупівель США було покладено XX столітті.
У 30-ті роки XX століття уряд Франкліна Делано Рузвельта шукав шляхи виходу з Великої Депресії, що потрясла основи капіталістичної системи. В економіку вільного ринку було вбудовано механізм непрямого державного регулюванняекономіки, створено державний сектор економіки Держава взяла на себе функцію виробництва суспільних благ, турботу про пенсії, допомогу по хворобі та безробіттю. Ідеї англійського економіста Джона Кейнса, який творчо використав досвід державного регулювання, накопичений західними країнами в роки Першої світової війни, та досвід Радянської Росії щодо створення командної економіки, були реалізовані президентом Рузвельтом у політиці Нового курсу. Результатом діяльності Рузвельта, що тричі обирається на пост президента, стало створення в США змішаної економічної системи, що поєднала переваги вільного ринку та державного регулювання. Згодом ця модель була реалізована і у Європі.
У другій половині ХХ століття США виникла потреба у будівництві великих національних об'єктів інфраструктури. Це зажадало значних державних фінансових вливань і інтенсивного залучення у процес виробників і постачальників продукції, робіт і послуг. Відбувся розвиток держзакупівель.
Держзакупівлі економіки США називають Федеральної контрактної системою (ФКС). Обсяг бюджетних коштів, що управляються у межах федеральної контрактної системи, становить понад 500 млрд. дол. США. Учасниками ФКС виступають понад 160 тис. комерційних організацій. Майже 12,5% працездатного населення США (близько 17 млн. осіб) зайняті у сфері держзамовлень.
Основою розвитку системи держзакупівель є те, що у процесі реалізації своїх функцій державні органи змушені вирішувати проблему матеріально-технічного забезпечення. Держзакупівлі необхідні виконання державних і муніципальних програм, в організацію поточної діяльності державних організацій. Держава є найбільшим замовником продукції національних галузей та робіт для суспільно-державних потреб. Через систему держзакупівель воно забезпечує виробництво суспільних благ: набуває продукції для потреб національної оборони та безпеки, для проведення фундаментальних наукових досліджень та надання послуг у соціальній сфері. У певних галузях діяльності держава є єдиним покупцем товарів чи послуг. Перелічені фактори перетворюють державу на найбільшого гравця на ринку. Обсяги державних закупівель істотно впливають на рівень цін продукції, що закуповується через систему держзамовлення, впливають на розмір і структуру доходів постачальників, виконавців державних контрактів, на рівень заробітної платистворюють додаткові робочі місця.
Придбання необхідних ресурсів, товарів, робіт та послуг здійснюється через конкурсні торги. Конкурсний механізм, особливо при об'ємних закупівлях, дозволяє вирішити кілька завдань знизити вартість продукції для держпотрібн, забезпечити рівень прозорості та підконтрольності процесу купівлі-продажу та, зрештою, протистояти корупції.
Держава стимулює розвиток інновацій, вимагаючи від національних компаній відповідності їхньої продукції заздалегідь встановленим технічним параметрам, запровадження інновацій. Уряд у разі поділяє з виробниками ризики та вигоди технологічних проектів, бере участь у перспективних розробках з початкової їх стадії і до виробничого випробування дослідних зразків продукції. Вартість придбаних державою інноваційних розробок у таких сферах, як охорона здоров'я, освіта, енергетика та екологія, транспортні послуги становить щорічно 50 млрд. дол. Ці показники еквівалентні 5-15% загального обсягу держзакупівель у США.
Роль Федеральної контрактної системи економіки США настільки велика, що державний договір на товари, послуги та виконання НДДКР, відповідно до законодавства, приймається американськими комерційними банками як заставного документа, виконання гарантій яким забезпечує Федеральна резервна система США.
Держава США сприяє розвитку конкуренції на внутрішньому ринку, допомагає малому та середньому бізнесу, надаючи йому певні пільги. Уряд купує за фіксованими «цінами підтримки» сільськогосподарську продукцію, вироблену американськими фермерами, гарантуючи мінімальний рівень доходу для розширеного відтворення. Отримана продукція потім реалізується державними органами за ринковими цінами. Фермерські господарства як виконавці з держзакупівель, у межах авансових платежів отримують додатковий прибуток у вигляді різниці між ціною реалізації та закупівельною у разі перевищення першої з них.
Широко розвиненою є практика кооперування виробничо-економічних та технологічних можливостей різних фірм та компаній на основі державних контрактів, особливо для реалізації військових замовлень, а також для здійснення науково-технічних, соціально-економічних та екологічних програм. Щорічно близько 100 федеральних відомств США і, насамперед, її науково-технічний комплекс розміщують багатомільярдні замовлення через держзакупівлі задля забезпечення державних потреб.
Держструктури США закуповують 80% артилерійської техніки, 1/4 частину будівельних робіт та ремонтно-експлуатаційних послуг, авіатехніки та запасних частин; 20% транспортного, офтальмологічного та фотографічного обладнання, науково-технічної апаратури, систем управління та інформаційних послуг.
Федеральна контрактна система США почала законодавчо оформлятися з 1948 року. З 1984 року вона функціонує на основі «Федеральних правил планування, розміщення та виконання державного замовлення» - зведення законодавчих та підзаконних актів, що визначають вимоги щодо порядку та процедур, яким повинні слідувати всі федеральні органи при здійсненні закупівель та розміщення замовлень. Правила містять понад 1000 сторінок та мають 53 розділи, кожен з яких присвячений окремому аспекту держзакупівель. Правила детально регулюють єдиний цикл планування, розміщення та виконання державного замовлення. Міноборони США керується спеціальним документом «Правила закупівель потреб оборони – Доповнення». Бібліотека контрактів, що використовується у рамках ФКС США, налічує понад 100 детально регламентованих видів державних контрактів.
У США використовуються різні економічні моделі державного контракту:
- Контракти твердої ціни;
- Контракти відшкодування витрат;
– результативні контракти (передбачають, що ціна державного контракту фіксована, проте підрядник має можливість відшкодувати деякі витрати додатково до фіксованої ціни)
– контракти комплексного заохочення (використовується формула ціни, що враховує, як мінімум, чотири параметри – витрати, норму прибутку, об'ємні та якісні характеристики товару, що поставляється, терміни надання результату).
Федеральна контрактна система США включає у собі механізми управління всім життєвим циклом замовлення: планування – розміщення – виконання.
Процес складання та подання прогнозних планів у рамках системи попереднього планування забезпечується спеціальними інформаційними ресурсами. Функціонує федеральний портал FAAPS (Прогнозна система попередніх планів закупівлі) – http://fido.gov/doc/aap/default.asp.
Ядром ФКС є Офіс державного замовлення США, координуючий діяльність Федеральної контрактної системи. Офіс державного замовлення США здійснює функції щодо проведення політики у сфері планування, розміщення та виконання державного замовлення.
Основним виконавчим елементом ФКС є контрактні офіцери – це уповноважені представники держави, мають спеціальний сертифікат, які дають право розміщувати замовлення чи підписувати контракт. Основні функції контрактних офіцерів включають:
- Планування та обґрунтування контракту;
– моніторинг виконання та забезпечення виконання положень державного контракту;
– затвердження етапних результатів проекту та узгодження виплат підрядникам;
- Зміна державного контракту;
- Закриття державного контракту.
Закупівлі, необхідних забезпечення діяльності всіх 100 федеральних відомств США, централізовано здійснює спеціалізована закупівельна організація – Адміністрація загальних послуг. Вона повністю забезпечує всі федеральні відомства та організації нерухомістю, рухомим майном та послугами, включаючи управління та використання рухомого та нерухомого майна, зберігає на складах матеріали та устаткування, необхідні забезпечення роботи держапарату. Адміністрація загальних послуг управляє всім парком автомобілів, що належать уряду США, укладає контракти на постачання федеральних будівель електроенергією, водою. Центральними ланками Адміністрації є Федеральна служба закупівель та Служба громадських будинків.
Міністерства та відомства щорічно подають до Адміністрації загальних послуг заявки на заплановані ними для придбання товари та послуги, а потім закуповують необхідне на складах, що належать Адміністрації загальних послуг, за оптовими цінами з невеликою надбавкою, що забезпечує утримання цієї системи. Загалом за рахунок того, що Адміністрація загальних послуг купує продукцію великими партіями через торги, загальні витрати істотно скорочуються порівняно з тими, які понесли б кожне відомство, закуповуючи товари та послуги самостійно та в невеликих кількостях.
У США обмежена кількість відомств, які мають право укладати контракти від імені держави. Повноваження відомств на здійснення держзакупівель встановлюються законом, а коло відомств, які можуть закуповувати товари та послуги для потреб безпосередньо на ринку, обмежене. В даний час на федеральному рівні право здійснювати закупівлі на ринку мають Адміністрація загальних послуг, Міноборони США, НАСА, Агентство з НДДКР в енергетиці (ядерна програма США). Найбільшим закупником в Америці є оборонне відомство.
Держава під час проведення закупівель віддає перевагу малому бізнесу, підприємствам, які очолюються жінками, а також купує понад 90% продукції, що виготовляється у виправній системі.
Основні принципи, на основі яких будується управління системою державних закупівель у США:
- Досягнення справедливості (забезпечення умов для рівноправної участі підрядників у конкуренції за державні замовлення);
– боротьба з корупцією при державних закупівлях;
– економія та ефективність (забезпечення необхідної якості з мінімальними витратами).
У 1994 році законодавство США з держзакупівель було піддано ревізії через зайву жорсткість організаційних процедур держзакупівель (до 1994 р. налічувалося 889 контролюючих законів і правил) з наданням федеральним уповноваженим з держзакупівель більшої самостійності при виборі форм, методів та способів проведення. Законом була спрощена контрактна процедурадля малих закупівель, стимулювався розвиток електронної комерції – електронних технологій для забезпечення ділових дій ( електронна пошта, Інтернет, електронні дошки оголошень, платіжні картки, електронний переклад грошових коштів, Електронний обмін даними).
Законодавством США була регламентована діяльність органів, відповідальних за формування та використання інформаційних ресурсів з держзакупівель – збір, обробку та розповсюдження даних із закупівель, забезпечення та управління функціонуванням інформаційної бази системи даних закупівель для федеральних потреб та Федерального регістру контрактів.
Кожне федеральне відомство має формувати та підтримувати ведення комп'ютерної бази даних, що містить несекретні відомості про всі контракти одиничною вартістю понад 25 тис. дол. за 5 останніх фінансових років. Відомства повинні надсилати інформацію до Центральної інформаційної системи федеральних закупівель. Для представлення даних за контрактами федеральні відомства застосовуються стандартні форми документів та уніфіковані формати даних.
Центральна інформаційна система федеральних закупівель є джерелом консолідованої інформації про федеральних закупівлях(Система має у своєму розпорядженні дані про федеральні закупівлі з 1979 року по теперішній час).
Стандартний звіт, що готується Центральною інформаційною системою на основі даних системи, видається щокварталу. Також надаються на платній основізвіти, спеціально підготовлені за індивідуальними інформаційними запитами будь-яких споживачів: федеральних агентств, ділових кіл та громадськості.
Відповідно до вимог законодавства, забезпечення публічного відкритого доступу до цих ресурсів здійснюється через їхню публікацію в Інтернеті на єдиному урядовому порталі – http://www.firstgov.gov/. Електронна версія Федерального Реєстру контрактів розміщена в мережі Інтернет за адресою - http://www.access.gpo.gov/.
Федеральна контрактна система США пройшла через етап максимальної регламентації та посилення процедур. Сьогодні вона перебуває на новому етапі розвитку, відбувається спрощення законодавства, чиновникам надають більше можливостейприймати суб'єктивні рішення, одночасно посилюючи їхню відповідальність.
Які практично корисні елементи зарубіжного досвідуЧи могли б бути використані в сучасній російській практиці держзакупівель?
1. Федеральна контрактна система США стала важливим механізмом забезпечення державних потреб. Сувора регламентація процедур, міжвідомча взаємодія та підконтрольність дозволяють протистояти корупції.
2. Широко застосовуються методики планування забезпечення державних потреб.
3. Конкурсні торги здійснюються за єдиною методологією, використовується бібліотека типових контрактів та банк даних стандартних специфікацій ( корисних властивостей) закуповуваної продукції.
4. Процес держзакупівель перебуває у підпорядкуванні самостійних центрів, відповідальних за прогнозування та планування забезпечення державних (муніципальних) потреб, процес розміщення замовлення, за належну організацію конкурсів та укладання контрактів, виконання контрактів.
5. Діють різні механізми контролю за виконанням контрактів, процедури приймання та оцінки результатів, аналізу ефективності забезпечення державних (публічних) потреб та системи управління публічними поставками продукції.
6. Спеціалізовані інформаційні ресурси управління контрактними системами вирішують завдання досягнення публічної відкритості та гласності всіх контрактних процесів та їх результатів.
7. Федеральна контрактна система США пройшла через етап максимальної регламентації та посилення процедур, система постійно змінюється: зараз відбувається спрощення законодавства щодо її регулювання, знімаються зайві обмеження.